Externally induced institutional change in the EU’s Eastern neighbourhood: migration and environment reforms in Ukraine and Moldova in 2010–2015

Abstract

Alates Euroopa naabruspoliitika (ENP) ametlikust algatusest 2004. aastal on Euroopa Liidu (EL) eesmärgiks olnud toetada stabiilsuse ja jõukuse saavutamist oma naaberriikides. Idanaabrite hulgas on EL seda teinud euroopalikel väärtustel põhinevate reeglite ülekandmise kaudu, kuid sõltuvalt konkreetsest naaberriigist on EL-i poliitika edukus olnud erinev, seda isegi nendes valdkondades, kus tingimused reeglite ülekandmiseks on olnud soodsad. Doktoritöö käsitleb EL-i rolli reformide edendamisel Ukrainas ja Moldovas alates 2009. aastast, mil kutsuti ellu idapartnerluse poliitika. Töö peamiseks eesmärgiks on selgitada, miks mõlemas riigis läbi viidud migratsiooni- ja keskkonnakaitsevaldkondade reformid oma edukuselt erinesid. Uurimuse keskne tees on, et EL saab soodustada põhjalikke ja jätkusuutlikke reforme riikides nagu Ukraina ja Moldova, kaasates erinevaid kohalikke toimijaid, kes osaleksid uute institutsioonide loomises ning nende võimekuse ülesehitamises. Doktoritöö väidab, et selle saavutamiseks tuleb reformidele läheneda protsessi-, mitte tulemusekeskselt.

Antud uurimus lähtub teesist, et selleks, et mõista ja lahendada ebaedukate ning vastukäivate reformide probleemi, tuleb esmalt välja selgitada, miks rahvusvaheliste toimijate (nagu EL, USA või Rahvusvaheline Valuutafond) sekkumine ei too tihtipeale kaasa soovitud institutsionaalset muutust. Seega püüab doktoritöö mõista, miks hoolimata arvukatest pingutustest on väljastpoolt soodustatud institutsionaalse muutuse keskseteks tunnusteks arenevates riikides (nagu Moldova või Ukraina) jätkuvalt kohalike toimijate poliitiliste ja majanduslike õiguste puudumine, vastutusvõimetu valitsus ning nõrgad ja manipuleeritavad institutsioonid. Välisriiklikud ja rahvusvahelised toimijad pakuvad kõikvõimalikke stiimuleid, esitavad sageli konkreetseid reformikriteeriumite loetelusid, millele kohalikud eliidid oma toetust avaldavad (ja töötavad omakorda välja loetelusid ja tegevuskavasid), kuid sellegipoolest on poliitiliste ja majanduslike reformide tulemuseks pelgalt illusioonid õiglastest ja vabadest valimistest, efektiivsetest riiklikest institutsioonidest, kaitstud omandiõigustest, olemasolevast ja toimivast turumajandusest ning iseseisvast kohtuvõimust.

Käesolev Moldova- ja Ukraina-suunaliste EL-i poliitikate uurimus on heaks näiteks välistoimijate sekkumisega kaasnevatest probleemidest ja võimalustest. Ukrainat ja Moldovat peetakse kõige aktiivsemateks reformijateks endise Nõukogude Liidu aladel, samuti on nad suurimad EL-i välisabi saajad. Mõlema riigi jaoks on reformid olnud nii siseriiklikuks kui rahvusvaheliseks prioriteediks. EL mängib mõlemas riigis olulist rolli nii muutuse algatamises kui reformide kavandamises ja rakendamises. Idapartnerluse riikides on EL toetanud muutusi erinevate stiimulite ja eliidi sotsialiseerimise kaudu, olulisemateks näideteks siinkohal on põhjalik ja laiaulatuslik vabakaubandusleping (DCFTA) ja viisavabaduse tegevuskava (VLAP) (Dimitrova & Dragneva 2009).

EL pakub seega tõsiseltvõetavaid stiimuleid, selgeid eesmärke, monitooringut ja abi suutlikkuse tõstmiseks. Nii Maidani revolutsioon 2014. aastal Ukrainas kui ka laiaulatuslike valitsusvastaste ja euroopameelsete meeleavalduste järel moodustunud Euroopa integratsiooni toetav siseriiklik koalitsioon 2009. aastal Moldovas näitasid, kui suur oli toetus EL-i suunale neis riikides. Selle tulemusena tekkinud ühiskondlik teadlikkus ning huvi institutsionaalse muutuse vastu andis võimaluse vastutuse jagamiseks ja avalikuks osalemiseks reeglite loomisel ja järgimisel. Hoolimata soodustavatest tingimustest andsid EL-i poliitikad aga väga erinevaid tulemusi valdkondade lõikes. Seda varieeruvust põhjendatakse EL-i kasutatud reeglite loomise ja vastutuse jagamise strateegiate erinemisega valdkondlikul tasandil.

Protsessile suunatud lähenemine aitab tegelda peamiste siseriiklike probleemidega nagu suure osa kohalike toimijate poliitiliste ja majanduslike õiguste puudumine ja eliidi ekspluateeriv käitumine, avatud konkurentsi puudumine, vähene arutelude pidamine ja otsustusprotsessidesse kaasamine, puudulikud tingimused huvirühmade õiguste saavutamiseks ja kaitseks. EL-i ja mitteriiklike toimijate omavaheline koostöö aitab luua kontrollimehhanisme võimulolijate ekspluateeriva käitumise piiramiseks ja läbipaistvuse ning vastutustundlikkuse suurendamiseks. Kui EL teeb valdavalt koostööd kohaliku eliidiga iseenda poolt määratud eesmärkide saavutamiseks (mis antud töö mõistes on tulemusele suunatud lähenemine), siis sellisel juhul on ka uute institutsioonidega võimalik edukalt manipuleerida status quo säilitamiseks.

Tulemusele ja protsessile suunatud lähenemiste mõju uuritakse töös migratsiooni- ja keskkonnakaitsevaldkondade näitel. Töö analüütilised järeldused näitavad protsessile suunatud lähenemise positiivset mõju keskkonnakaitsesektoris, kus EL-i tegevuse tulemusena laienesid paljude kohalike toimijate õigused ja nende kaitse, saavutati valdkondlike organisatsioonide suurem läbipaistvus, avatus ja vastutustundlikkus. Olukord oli vastupidine migratsioonisektoris, kus EL kasutas tulemusele suunatud lähenemist, keskendudes formaalsete normide vastuvõtmisele ja riigiasutuste suutlikkuse suurendamisele, mis tekitas tugevat vastuseisu reformidele.

Doktoritöö näitab institutsionaalset mitmekesisust, normide varieeruvust ühiskondades ning erinevaid institutsionaalseid lahendusi. EL püüab võita Moldova ja Ukraina valitsuste ja inimeste “südameid ja meeli”, kuid jätab tähelepanuta “südame ja meele harjumuspärade” erisused postsotsialistlikus ruumis. Et julgustada tegelikke reforme, peaksid väljastpoolt tulevad institutsionaalset muutust propageerivad poliitikad hoolikalt jälgima seda, milline on nende mõju kohalikele toimijatele ja nende ootustele, ning aitama kaasa õiguste ümberjagamisele ühiskonnas, suurendama läbipaistvust, looma vastutust ning usaldust. Need omadused on seni siseriiklikes institutsioonides halva institutsionaalse kogemuse ning nö röövkapitalistliku kontrolli tõttu puudunud.

Doktoritöö tulemused on olulised nii poliitikaplaneerimise kui jätkuuurimuste seisukohalt. Esiteks kritiseerib töös väljapakutud selgitus Euroopa Komisjoni põhilist ehk ülevalt alla suunatud lähenemist, mis keskendub tingimuslikkusele ja vastutuse jagamisele oma võimu kindlustanud kohaliku eliidiga. Uurimuse peamine eesmärk on rõhutada institutsionaalse mitmekesisuse ning kaasamisvajaduse olulisust väljastpoolt tulevate institutsionaalse muutuse poliitikate juures. Muutused, mis ilmnevad Ukraina ja Moldova ühiskondades, on liitnud erinevaid ühiskondlikke gruppe ühtseks rindeks, mis on valmis toetama ja edendama lähenemist Euroopale. EL ei tohiks seda võtta iseenesestmõistetavana ning peaks pakkuma taolistele alt üles tekkinud liikumistele tuge oma poliitikate täiustamiseks ja tugevdamiseks.

Teiseks on doktoritöö uurimistulemusi võimalik rakendada ka muude valdkondade ning riikide institutsionaalse muutuse arengu seletamiseks. EL-i strateegiad ja peamised siseriiklikud probleemid EL-i reeglite kohaldamisega Ukrainas ja Moldovas on sarnased teiste idapartnerluse riikide omadega. Samas tuleks teatud aspektide puhul antud raamistiku kasutamisel varieeruvuse selgitamiseks sellistes riikides nagu Armeenia või Valgevene võtta arvesse erisusi nagu pluralismi puudumine Valgevenes, režiimitüüp, Venemaa tugevam kohalolek ning mitteriiklike toimijate nõrkus, mis on eriti olulised Valgevene puhul. Teised valdkonnad erinevad migratsiooni- ja keskkonnakaitsesektoritest Venemaa mõju või aktiivsete huvirühmade tõttu, kuid, nagu korruptsioonivastased reformid keskkonnakaitsevaldkonnas on näidanud: võimust kinni hoidva eliidi tugevus ei välista tingimata reformi positiivset tulemust.

Kolmandaks annab töö oma panuse ka kodanikuühiskonnaalasesse teaduskirjandusse, sest näitab, et reformimeelsete huvirühmade kaasamine avaldab positiivset mõju reformide kursile ning kiirusele. Kuigi kodanikuühiskonda on kirjanduses palju käsitletud, siis käesolev töö rõhutab mitteriiklike toimijate rolli reeglite loomise protsessis, sealhulgas eriti kaasamist reeglite vastuvõtmisse. Selleks, et mõista reformiprotsesse antud regioonis, oleks edaspidi oluline süstemaatiliselt uurida mitteriiklike huvirühmade kaasamise mõju reeglite vastuvõtmise riiklikus protsessis demokratiseeruvates riikides.This thesis explores the role of the EU in advancing reforms in Ukraine and Moldova since the establishment of the Eastern Partnership. It aims to explain the different outcomes of institutional change in the migration and environmental protection sectors in both countries. It argues that external agency can facilitate reforms by empowering the pro-change stakeholders to overcome domestic structural constraints. To achieve that goal, however, the EU needs to embrace a process-oriented, rather than an outcome-oriented, strategy, aiming at the flexible adaptation of rules to local needs and assisting a variety of domestic actors to grow their capacity to actively participate in rulemaking and monitoring. To explain the observed outcomes, I draw on the literature on Europeanisation, international development and transnationalisation. I look at the reaction of domestic players to the external strategies, and evaluate the capacity of domestic players to monitor and co-sponsor institutional change with the help of assistance and monitoring capacities. The main aim of this thesis is to add to our understanding of institutional transformation, and in particular, of how differences in empowerment and rulemaking can lead either to persistence of old rules or to institutional change. In particular, this work addresses the ‘political economy problem’ of externally induced institutional change, which is largely neglected by the EU Studies literature. The core issue is the predatory behaviour of the domestic elites and their subversion of incentives and diversion of resources. In this regard, this paper argues that the EU and non-state stakeholders need to combine their efforts to create checks on the predatory behaviour of the incumbent elites. However, as this study shows, the effect depends on the mode of rulemaking and policies of empowerment. If the EU requires the participation of non-state actors and builds up their capacities alongside state actors, it helps to create deliberative institutions, institutionalise open competition, discussion and joint decision making, and increase the transparency and accountability of the state bureaucracy and elites. Yet, in cases where either of the components is missing, without the participation in rulemaking or empowerment, the elites are able to either co-opt non-state stakeholders or re-write formal rules under external pressure while keeping the underlying norms and practices unchanged. My empirical findings confirm that the more profound institutional changes in the environmental protection sector in both countries can be explained by the strengthened capacities of non-state actors and an inclusive decision-making process on the part of the EU. In both Ukraine and Moldova, environment actors were capable of promoting their reform agendas and achieving a better control of the state bureaucracy. The EU’s process-oriented strategy, which focuses on the empowerment of a variety of local actors, allowed them to broaden political opportunity structures, achieve greater transparency, openness and accountability of the sectoral agencies. In the migration sector, the EU followed the outcome-oriented strategy, focusing mainly on formal adoption of the EU rules and building up the capacities of the state actors responsible for their implementation. The unilateral selection of rules by the EU, which excluded domestic actors (especially non-state stakeholders) from the processes of rulemaking, led to institutional monocropping. As a result, the EU efforts were counterbalanced by the behaviour of the local elites, which resisted deeper institutional change and were able to secure the institutional status quo.